Waarom Suid-Afrika federalisme nodig het

Suid-Afrika se politieke probleme word gewoonlik bespreek as ’n reeks krisisse wat verband hou met korrupsie, onbevoegdheid, swak beleid en die agteruitgang van staatsinstellings. Al hierdie probleme is werklik, en nie een daarvan behoort geringgeskat te word nie. Tog dui dit op ’n dieper grondwetlike probleem wat veel minder aandag geniet: daar word van ’n hoogs gesentraliseerde nasionale regering verwag om veels te veel besluite te neem namens ’n land wat buitengewoon groot, divers en polities verdeeld is.

Die gemeenskappe van Suid-Afrika verskil van mekaar wat taal, kultuur, geskiedenis, godsdiens, ekonomiese omstandighede en politieke verwagtings betref. Dit is op sigself nie ongewoon nie; talle suksesvolle lande bevat beduidende verskille. Die vraag is nie hoe om diversiteit uit die weg te ruim nie, maar hoe om dit te bestuur deur ’n politieke stelsel wat lewensvatbaar én volhoubaar is. Die probleem is dat Suid-Afrika se grondwetlike bestel van al hierdie gemeenskappe vereis om om beheer oor dieselfde sentrale instellings mee te ding, omdat ’n buitengewone groot verskeidenheid besluite op nasionale vlak geneem en daarna regoor die land toegepas word.

Gevolglik het die nasionale politiek in Suid-Afrika ’n voortdurende stryd geword oor wie die sentrum sal beheer. Wie ook al wen, kan die staatsmasjinerie gebruik om hul voorkeurbeleid te bevorder, terwyl diegene wat hulle herhaaldelik buite die sentrum van mag bevind, baie min werklike gesag uitoefen oor talle sake wat hul daaglikse lewe regstreeks beïnvloed. Dit beteken nie dat hulle geen regte het nie, maar wel dat hul regte betrekking het op mikropolitieke faktore — soos die reg om binne sekere perke hul mening uit te spreek — terwyl hulle gebuk gaan onder makropolitieke faktore: die gevolge van ’n stelsel wat oor ’n netwerk van beleide toesig hou wat van die werklikheid vervreem geraak het.

Die voor die hand liggende gevolg is dat, wanneer die nasionale regering ’n rampspoedige besluit neem, die gevolge daarvan in elke gemeenskap in die land gevoel word. ’n Verkeerde beleid bly nie tot een provinsie of munisipaliteit beperk nie. Dit word landwyd afgedwing, dikwels ondanks groot verskille in plaaslike omstandighede en ondanks die feit dat sekere gemeenskappe of streke oor die institusionele vermoë beskik om dinge anders en meer suksesvol te doen.

Suid-Afrika se probleem is dus nie bloot dat die nasionale regering swak regeer nie. Daar word ook van die regering verwag om te veel te regeer. Anders gestel: wanneer ons oor oplossings nadink, behoort die fokus nie daarop te wees dat die regering meer moet doen nie, maar eerder daarop dat die regering minder moet doen, sodat daar ruimte geskep word vir plaaslike gemeenskappe en instellings om meer te doen.

Lex Libertas werk tans aan ’n meer omvattende verslag oor federalisme, die moontlikheid van ’n meer gedesentraliseerde grondwetlike bestel vir Suid-Afrika en wat gedoen behoort te word om dit te verwesenlik. Die doel van dié verslag sal nie wees om federalisme as ’n toweroplossing vir elke politieke probleem aan te bied nie, aangesien geen grondwetlike model die behoefte aan bevoegde leierskap, verantwoordelike burgers en funksionerende instellings kan uitskakel nie. Die argument is eerder dat Suid-Afrika stabieler, meer regeerbaar en vryer sal wees indien provinsies, munisipaliteite en gemeenskappe self aansienlik meer gesag uitoefen.

Wat federalisme werklik beteken

Federalisme word dikwels misverstaan, veral in Suid-Afrika.

Sommige mense beskou dit as ’n Westerse konsep, ondanks die feit dat daar talle federale state in Afrika is (waaronder Nigerië en Ethiopië), asook in Asië (waaronder Indië en die Verenigde Arabiese Emirate) en in Suid-Amerika (waaronder Argentinië en Brasilië).

Verder assosieer sommige mense die begrip met afskeiding of die vernietiging van die staat. Dit is nie wat federalisme beteken nie.

’n Federale land bly een land. Dit beskik oor ’n nasionale regering en ’n gemeenskaplike grondwetlike orde. Die nasionale regering verrig steeds funksies wat werklik nasionaal van aard is, soos buitelandse betrekkinge, nasionale verdediging, die instandhouding van die breër grondwetlike stelsel en, na gelang van die bepaalde model, sekere aspekte van infrastruktuur en ekonomiese koördinering.

Die belangrike verskil is dat die nasionale regering nie as die bron van alle regmatige openbare gesag beskou word nie. Mag word grondwetlik tussen verskillende regeringsvlakke verdeel, en die bevoegdhede van provinsies, streke of munisipaliteite word nie bloot na goeddunke deur die sentrum aan hulle verleen nie.

Dit is wat federalisme van gewone administratiewe desentralisasie onderskei. ’n Sentrale regering kan sekere take aan provinsiale of plaaslike owerhede delegeer, terwyl hy steeds die uiteindelike beheer daaroor behou. Wat gedelegeer is, kan gewoonlik ook weer teruggetrek word. In ’n betekenisvolle federasie word provinsiale en plaaslike gesag egter deur die grondwetlike orde self beskerm.

Federalisme poog dus om twee idees te versoen wat alte dikwels voorgehou word asof hulle wedersyds uitsluitend is: eenheid en selfbestuur. Dit is moontlik vir gemeenskappe om binne een land saam te werk, terwyl hulle steeds betekenisvolle gesag behou oor sake wat nie noodwendig op nasionale vlak beslis hoef te word nie.

Dit is ook moontlik dat verskillende dele van dieselfde land verskillende beleide volg sonder om die voortbestaan van die land as geheel te bedreig. Trouens, dit is presies wat in talle suksesvolle federale stelsels gebeur. Verskillende streke regeer hulself verskillend omdat hul omstandighede, prioriteite en politieke voorkeure verskil.

Die opbou van ’n politieke orde van onder af

Een van die vroegste sistematiese denkers oor federalisme was Johannes Althusius, wie se belangrikste politieke werk, Politica, die eerste keer in 1603 gepubliseer is. Althusius is veral ter sake omdat hy sy politieke teorie nie by die staat begin het nie. Hy het begin by die gemeenskappe waarin mense werklik leef.

Mense beleef die politieke lewe nie gewoonlik as geïsoleerde individue wat regstreeks teenoor ’n nasionale regering staan nie. Hulle leef in gesinne, kerke, skole, dorpe, beroepsverenigings, kultuurinstellings en ander gemeenskapsvorme. Hierdie instellings het hul eie doelstellings, en baie van hulle het lank bestaan voordat die moderne gesentraliseerde staat aanspraak begin maak het op gesag oor bykans elke terrein van die openbare lewe.

Althusius het die politieke orde gevolglik beskou as iets wat van onder af opgebou behoort te word. Gesinne en verenigings vorm plaaslike gemeenskappe; plaaslike gemeenskappe vorm groter politieke liggame; en hierdie groter liggame werk binne ’n breër gemenebes saam.

Die hoër regeringsvlak het ’n belangrike rol, maar behoort slegs die bevoegdhede uit te oefen wat nie behoorlik of doeltreffend op ’n laer vlak uitgeoefen kan word nie. Dit hou nou verband met die subsidiariteitsbeginsel, waarvolgens besluite geneem behoort te word op die laagste vlak wat in staat is om die betrokke saak te hanteer.

Die punt is nie dat ’n nasionale regering onnodig is nie. Die punt is dat die nasionale regering nasionale funksies behoort te verrig, eerder as om aan te neem dat elke belangrike probleem uiteindelik in Pretoria opgelos moet word.

Dit is vanselfsprekend ter sake vir Suid-Afrika. ’n Land wat bestaan uit gemeenskappe met verskillende geskiedenisse, tale, instellings en politieke voorkeure word nie meer verenig bloot omdat een nasionale beleid op almal afgedwing word nie. Inteendeel, die aandrang op eenvormigheid lei tot groter konflik, omdat elke meningsverskil dan ’n stryd word oor wie die nasionale regering sal beheer.

Federalisme bied ’n ander manier om oor eenheid te dink. ’n Gemeenskaplike land hoef nie oral op presies dieselfde manier regeer te word nie.

Vryheid moet deur instellings uitgeoefen word

Alexis de Tocqueville, wat meer as twee eeue ná Althusius geskryf het, het dieselfde breë probleem vanuit ’n meer praktiese hoek benader. Tocqueville was ’n Franse politieke denker wat in die 1830’s na die Verenigde State gereis en later sy waarnemings in Democracy in America gepubliseer het.

Wat hom opgeval het, was die kontras tussen Frankryk en die Verenigde State. Frankryk het ’n revolusie en die vernietiging van talle ouer instellings beleef, maar politieke en administratiewe mag het nietemin toenemend in die sentrum gekonsentreer geraak. In Amerika het burgers daarenteen deelgeneem aan ’n groot verskeidenheid plaaslike instellings, munisipale regerings, kerke, verenigings en deelstaatstrukture.

Tocqueville se insig was dat vryheid nie deur grondwetlike verklarings en nasionale verkiesings alleen in stand gehou kan word nie. Mense het instellings nodig waardeur hulle selfbestuur werklik kan beoefen.

Plaaslike regering was vir hom belangrik omdat burgers leer regeer het deur verantwoordelikheid te aanvaar vir sake wat na aan hulle lê. Hulle het die politiek nie bloot beleef as toeskouers wat nou en dan vir verafgeleë verteenwoordigers stem nie. Hulle was betrokke by besluite oor hul dorpe, skole, paaie, openbare fondse en gemeenskapsake. Sodoende het hulle oordeel, verantwoordelikheid en ’n begrip van die praktiese gevolge van politieke keuses ontwikkel.

Vrywillige instellings was ewe belangrik. Kerke, skole, burgerlike verenigings, beroepsliggame, kultuurorganisasies en publikasies het mense in staat gestel om hul kragte saam te snoer en dinge te vermag wat hulle nooit alleen sou kon regkry nie.

Dit is nie ’n argument teen individuele vryheid nie. Inteendeel. Instellings maak individuele vryheid meer doeltreffend. Iemand kan in teorie oor uitgebreide regte beskik, maar steeds baie min praktiese invloed hê indien hy of sy nie oor instellings beskik waardeur daar opgetree kan word nie. Deur saam met ander op te tree, kan mense skole stig, tale bewaar, belange beskerm, dienste lewer, idees publiseer en die regering tot verantwoording roep.

Instellings is dus nie bloot versperrings teen staatsmag nie. Dit is die middele waardeur vryheid sigbaar en prakties word.

Die probleem van nasionale meerderheidsheerskappy

Demokrasie veronderstel meerderheidsregering, maar daaruit volg nie dat ’n nasionale meerderheid elke vraag namens almal behoort te kan beslis nie.

Tocqueville het teen die tirannie van die meerderheid gewaarsku omdat hy verstaan het dat demokratiese mag ook onderdrukkend kan word. ’n Meerderheid kan nasionale instellings gebruik om sy politieke voorkeure op minderhede af te dwing, onafhanklike instellings te verswak of elke vorm van verskil te behandel as iets wat met ’n enkele nasionale program in lyn gebring moet word.

Hierdie gevaar word aansienlik ernstiger wanneer mag sterk gesentraliseer is. Wanneer die nasionale regering onderwysbeleid, polisiëringsprioriteite, ekonomiese regulering, openbare hulpbronne, kultuurbeleid en ’n groot verskeidenheid administratiewe funksies beheer, kan die verlies van ’n nasionale verkiesing beteken dat ’n gemeenskap betekenisvolle invloed oor bykans elke belangrike regeringsfeer verloor.

Federalisme verminder hierdie probleem deur politieke gesag te verdeel.

’n Gemeenskap wat op nasionale vlak ’n minderheid is, kan binne ’n provinsie, munisipaliteit of bepaalde instelling ’n meerderheid vorm. Só ’n gemeenskap kan dan sekere sake self bestuur sonder dat dit eers beheer oor die hele land hoef te verkry. Nie elke meningsverskil hoef deur dieselfde nasionale kieserskorps besleg te word nie, en nie elke verskil hoef daarop uit te loop dat een kant sy wil op almal anders afdwing nie.

Dit verswak nie demokrasie nie. Dit maak demokrasie meer inhoudelik deur meer ruimtes te skep waarin burgers hulself kan regeer.

’n Demokrasie behoort nie slegs beoordeel te word aan die hand van die vraag of burgers elke vyf jaar in ’n nasionale verkiesing kan stem nie. Dit behoort ook beoordeel te word aan die hand van die vraag of hulle werklike invloed het op die instellings wat hul daaglikse lewe raak.

Hoe ’n federale Suid-Afrika kan lyk

Suid-Afrika beskik reeds oor nasionale, provinsiale en plaaslike regeringsfere, maar dit beteken nie noodwendig dat die land in enige betekenisvolle sin federaal is nie. Provinsies en munisipaliteite bly finansieel én administratief sterk van die nasionale regering afhanklik, en hulle funksioneer dikwels hoofsaaklik as uitvoerders van beleid wat elders bepaal word.

’n Meer federale orde sal ’n duideliker en meer bestendige verdeling van bevoegdhede vereis.

Die nasionale regering sal steeds werklik nasionale funksies verrig, maar provinsies en munisipaliteite kan veel groter gesag uitoefen oor sake soos onderwys, polisiëring, infrastruktuur, behuising, gesondheidsorgadministrasie, ekonomiese ontwikkeling, taal en kultuursake.

Die presiese verdeling sal deeglik bespreek moet word. Die doel is nie om elke funksie van die nasionale regering weg te neem nie, maar om eerlik te vra of ’n bepaalde funksie werklik op nasionale vlak beheer hoef te word.

Gesag sal ook met verantwoordelikheid gepaard moet gaan. ’n Provinsie of munisipaliteit kan nie betekenisvol outonoom wees indien dit nie oor betroubare inkomste van sy eie beskik nie en vir elke beduidende besluit van nasionale departemente afhanklik bly. Terselfdertyd behoort regerings wat meer mag uitoefen, ook aanspreeklik gehou te word vir die gevolge van hul keuses.

’n Suid-Afrikaanse federale model behoort waarskynlik nie tot die bestaande provinsiale grense beperk te word nie. Sommige gemeenskappe is geografies gekonsentreer en kan groter selfbestuur deur provinsies, streke of munisipaliteite uitoefen. Ander is oor die land heen versprei en sal vorme van gemeenskapsgebaseerde outonomie benodig.

Kulturele en taalgemeenskappe kan byvoorbeeld groter verantwoordelikheid deur hul eie skole, onderwysnetwerke, welsynsorganisasies, kultuurinstellings en ander liggame uitoefen. Dit sal gemeenskappe in staat stel om gepaste dele van hul gemeenskaplike lewe self te bestuur, sonder dat elke vorm van selfbestuur van territoriale konsentrasie afhanklik hoef te wees.

Die reëling hoef nie noodwendig in elke deel van die land identies te wees nie. Verskillende provinsies en gemeenskappe beskik oor verskillende vlakke van institusionele vermoë en kan verskillende grade van outonomie verlang. ’n Meer buigsame en asimmetriese model kan sekere streke of gemeenskappe in staat stel om groter verantwoordelikheid te aanvaar sonder om elke deel van Suid-Afrika in presies dieselfde struktuur te dwing.

Waarom federalisme Suid-Afrika meer regeerbaar sal maak

Federalisme is nie heeltemal soos ’n skakelaar wat óf aan óf af is nie. Dit behoort eerder beskou te word as ’n glyskaal in die rigting van desentralisasie en selfbestuur. ’n Grondwetlike bestel kan in ’n groter of kleiner mate federaal wees, afhangend van die mate waarin gemeenskappe seggenskap oor hul eie sake het en die mate waarin instellings onafhanklik kan funksioneer. Daarom huldig Lex Libertas oor die algemeen die standpunt dat ‘meer federalisme’ beter is as ‘minder federalisme’.

Daar moet egter verstaan word dat federalisme op sigself nie goeie regering waarborg nie. Provinsies kan ook korrup raak, munisipaliteite kan ook misluk en gemeenskappe kan ook onverstandige besluite neem. Die saak vir federalisme berus nie op die aanname dat plaaslike regering vanself deugsaam is nie.

Die voordeel daarvan is eerstens dat dit mag én risiko versprei, en tweedens dat dit verseker dat diegene wat mag uitoefen nader aan die mense is, wat korrupsie moeiliker maak en hoër vlakke van aanspreeklikheid bevorder.

Wanneer mag gesentraliseer is, kan een ernstige beleidsmislukking die hele land benadeel. In ’n federale stelsel kan verskillende streke verskillende benaderings beproef. Suksesvolle beleide kan nagevolg word, terwyl die gevolge van mislukking meer beperk kan bly.

Federalisme bring besluitneming ook nader aan diegene wat daardeur geraak word. Burgers het oor die algemeen ’n beter begrip van plaaslike omstandighede as afgeleë administrateurs, en hulle is beter daartoe in staat om toeganklike plaaslike ampsdraers tot verantwoording te roep as nasionale departemente wat ver weg funksioneer.

Miskien die belangrikste is dat federalisme die gevolge van nasionale politiek verlaag. Gemeenskappe sal nie meer beheer oor die nasionale regering hoef te verkry voordat hulle betekenisvolle gesag oor hul eie sake kan uitoefen nie. Politieke meningsverskille sal steeds bestaan, maar nie elke meningsverskil sal ’n stryd om beheer oor die hele staat word nie.

Die verskeidenheid nasies en gemeenskappe in Suid-Afrika hoef nie oor elke vraag saam te stem om een land te deel nie. Hulle het nie een taal, een kultuur, een politieke tradisie of een opvatting van die goeie samelewing nodig nie. Wat hulle wel nodig het, is ’n grondwetlike orde wat hulle in staat stel om saam te werk waar samewerking nodig is, terwyl betekenisvolle vryheid behou word waar eenvormigheid nie nodig is nie.

Federalisme bied juis dié moontlikheid: een land, maar nie een politieke stem nie; ’n gemeenskaplike grondwetlike orde, maar ook werklike provinsiale, plaaslike en gemeenskapselfbestuur.

Dít is waarom Suid-Afrika federalisme nodig het.

Dr. Ernst Roets

Dr. Roets is die Uitvoerende Direkteur van Lex Libertas.